人口加速流向城市群都市圈?更多城市局部將收縮

人口加速流向城市群都市圈?更多城市局部將收縮

  (原標題:人口加速流向城市群都市圈? 更多城市局部將收縮)

  隨着幾份新型城鎮化重要文件的發布,小城鎮化戰略開始退出,大城市全面放開落戶,未來人口將進一步向都市圈、城市群集中。隨着城市化發展的不斷成熟,農村進城人口總量會不斷減少,會有更多城市城區的局部區域出現人口減少現象。

  城市是收縮還是擴張,人口的流動至關重要。

  伴隨着我國新型城鎮化和鄉村振興戰略的逐步落實,人口在空間上的再分佈,被認為是未來城鎮化過程中,重塑城鄉關係的重要組成部分。

  5月27日至30日,第七屆清華同衡學術周在北京召開。在此次會議上,來自城鎮化、國土、農業等各個領域的重量級學者和從業人士,參與討論了上述議題。

老城衰落與新城鬼城或並存

  隨着我國《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》、《2019年新型城鎮化建設重點任務》等新型城鎮化重要文件的發布,小城鎮化戰略開始退出,大城市全面放開落戶,未來人口將進一步向都市圈、城市群集中。

  中國城市和小城鎮改革發展中心研究員范毅在此次學術周的“鄉村振興的‘知’與‘行’”論壇上表示,在第五次和第六次人口普查的10年間,在外出人口方面,流向城鎮人口在500萬以上規模大城市的,佔全國外出人口總量接近50%。

  儘管外出務工人員主要流向大城市,但農業人口轉移進城落戶的主要載體則是中小城市。范毅指出,在農業轉移人口方面,中小城市是解決當地农民進城的主要載體,有接近80%的農業轉移人口是在本地城鎮解決進城問題的。

  “(這十年中)整個人口流動的趨勢是很明顯的,是從農村流向城市,本地縣城也是吸納農村人口進城的主要載體,而人口一旦流出縣域,則主要是流向了大城市。”范毅表示。

未來,人口如何流動?

  清華同衡規劃設計研究院副總規劃師盧慶強表示,隨着城鎮化背後動力機制的變化,我國城鎮化格局正在發生重大變化。城市承載人口比重進一步上升,其主體作用將會強化,而都市圈作為城市群引擎和組織核心的作用進一步凸顯,城鎮人口將進一步向大城市以上和縣城兩級城市聚集。

  這樣的人口流動趨勢,會對城市發展,尤其是收縮型城市的發展產生什麼樣的影響?這首先需要了解收縮型城市的現狀。

  21世紀經濟報道記者曾根據住建部每年發布的《城鄉建設統計年鑒》測算,2014年至2017年間,在年鑒所統計的661個城市中,有127個城市的城區常住人口數出現了下降,有23個城市城區人口在這4年間持續下降。

  同時,我國的城市收縮程度較輕,持續時間較短。根據一些學者的測算,我國的收縮型城市中,中低度收縮的城市佔比超過80%,少數資源型城市和老工業基地進入高速收縮期。

  在此次論壇上,多位與會人士告訴21世紀經濟報道記者,隨着城市化發展的不斷成熟,農村進城人口總量會不斷減少,會有更多城市城區的局部區域出現人口減少現象。

  一位與會的貴州城市規劃人士告訴記者,從貴州當地的情況來看,收縮狀況更加明顯,人口流失更快的是農村和小城鎮,除了一些資源型城市以外,當地的大多數三四線地級市實際上還處在城區擴張的階段。

  范毅近日撰文指出,對一些中小城市來說,如果不去改變依賴房地產發展城市的路徑,不去改變同質化的建設模式,極有可能面臨老城衰落和新城鬼城同時存在的現象。

  “小城市和小城鎮,一字之差,區別卻很大。”中央財經大學副教授、城市管理系主任王偉在接受21世紀經濟報道記者採訪時稱,對於收縮型中小城市而言,由於相對集聚了比較多的人口和產業,短時間內只是處於縮減而非衰退,不能不發展,而要控制其不“長大”。但對於一些已經處在快速衰退階段的小城鎮,則要正視其在城鎮化過程中自然衰退甚至消亡的趨勢。

人口減少城市如何應對

  面對越來越多城市可能將出現人口減少的現象,應該如何應對?

  從國際經驗來看,土地和公共設施的整備成為重點。在日本,由於三大都市圈和地方中心城市以外的城市人口減少現象較為普遍,在財政壓力下,“精明收縮”、“緊湊型城市”成為日本相當多城市喊出的口號。

  為此,日本政府在2014年出台了《立地適用化計劃》和《地域公共交通網絡形成計劃》兩項制度,以支持地方政府的城市瘦身和控制其對基礎設施的維護和管理支出。同時,一些地方實施了“居住誘導策略”,從而保持城市特定區域的居住人口密度。

  從我國來看,在土地的規劃利用層面,上述來自貴州的城市規劃人士認為,伴隨着國土空間規劃體系的建立和實施,也將建立國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級的國土空間規劃體系。在規劃過程中,就要體現“有增有減”和結構調整並存。

  這位貴州的城市規劃人士表示,對於一些人口持續流失的鄉鎮和城市,要堅決落實減量規劃。而對於一些尚處於城市收縮初期的城市,在控制增量的同時,主要還是以內部的空間結構調整為主,尤其是將一些城市過剩的工業用地,實現用地性質、功能和用途的更新。

  調整過去按照行政等級配置土地指標等資源的做法,是多位與會專家共同持有的觀點。在此次學術周上,也有自然資源系統的研究人士表示,應當打破傳統的行政級別主導的建設空間配置方式,以區域為單元,建立城鄉建設用地增減互容互通機制。

  該研究人士表示,同時應設定城鄉建設空間利用上限,建立市市間、市鄉間“地隨人走”的流動配置機制和彈性調整機制,體現中央政府管控原則性,賦予省級政府和地市政府配置資源的靈活性和積極性。

  由於中央已經明確要求收縮型城市嚴控增量、盤活存量,基於空間治理的城市更新也開始引起重視。

  范毅在上述文章中建議,要積極推進舊城更新改造。在舊城更新改造中要採取微改造模式,降低改造和管理的尺度,要倡導精細化管理,像繡花一樣去管理和更新城市。

  而在公共服務領域,王偉認為,由於收縮型城市往往伴隨着產業衰退,財政收入不足等問題,可以用於城市發展的資源和資金有限。

  王偉表示,對於這類城市應當制定政策引導當地政府,將其有限的資源和資金,投入到長期缺失的公共服務領域,以及增加生活、生態空間的供給上。從而增強城市活力,為未來的發展奠定基礎。而不是一味地追求短期經濟總量的增加,“核心是樹立正確的政績觀和城市發展考核機制”。

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